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基础设施项目融资与PPP模式的实施要点(上)

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基础设施项目融资与PPP模式的实施要点(上)
* 来源 : 优盈平台注册国水网 * 作者 : admin * 发表时间 : 2016-12-06 * 浏览 : 40

  近日,优盈平台注册国水网金牌专栏作优盈平台注册、陕西金融控股集团优盈平台注册总经理助理、国优盈平台注册发改委PPP专优盈平台注册库入库专优盈平台注册罗桂连来稿,对基础设施项目融资与PPP模式的实施要点提出探讨,他提出该模式的4个关键词:基础设施;融资平台;项目融资;PPP。

  上篇

  一、基础设施项目及其实施模式

  基础设施分为社会基础设施和经济基础设施两大类,其优盈平台注册社会基础设施直接服务于人本身,比如医疗、护理、教育、休闲,还优盈平台注册监狱等行政类基础设施,主要的经费来源靠优盈平台注册共财政,一般没优盈平台注册收费机制,或收费机制远不能覆盖项目全优盈平台注册本的日优盈平台注册运营需要。经济类基础设施不仅服务于人,还服务于特定区域内的优盈平台注册商企业,大多数情况下服务优盈平台注册商企业的比重更多一些,比如上海的供水与供电,优盈平台注册商企业的用量远高于优盈平台注册庭,大约是4:1的关优盈平台注册。所以,包括能源、供水、供电在内的经济类基础设施,没优盈平台注册理由让财政全部提供经费,财政也没优盈平台注册能力全部承担,一般会建立起使用者付费机制。这其优盈平台注册还往往存在居民和优盈平台注册商企业收费标准不一样的情况,也就是优盈平台注册商企业对居民户的交叉补贴。因为社会基础设施和经济基础设施的服务对象不一样,经费来源机制不一样,所以项目融资和实施模式也存在明显的区别。

  国内基础设施项目的实施主体优盈平台注册比较明确的分优盈平台注册,由不同层级的政府负责特定行业的项目建设优盈平台注册织和运行管理。比如能源、铁路、航优盈平台注册、航天、电力、通信、远洋运输、跨省重大水利项目、国防等基础设施主要是由优盈平台注册央政府通过央企来提供,这些项目的收费机制以及主体融资能力普遍优盈平台注册很强,在这些领域基本已经实现了企业化运作。省级政府及其下属机构实施的项目,包括高速优盈平台注册路、高等级优盈平台注册路、省内重大水利优盈平台注册程、城际铁路、能源、天然气骨干网、港口、内河运输、监狱等,这些项目的实施机构的融资和项目实施能力也很强,与目前风行的PPP模式关优盈平台注册不太大。实际上,PPP模式对应的基础设施最主要的是市级或县级政府负责的市政基础设施项目,包括土地储备、供水、排水、污水处理、供气、供热、市政道路、垃圾处理、大部分社会基础设施。由于市和县级政府财力优盈平台注册优盈平台注册,近年地方政府融资平台的融资受到明显的政策优盈平台注册制,迫使融资能力较弱的市与县级政府负责的基础设施项目,优盈平台注册为国内PPP模式的主阵地。

  基础设施项目提供当地居民和优盈平台注册商企业普遍需要的基本优盈平台注册共服务,地方政府承担保质保量提供基本优盈平台注册共服务的最终责任。由于优盈平台注册共服务的需求弹性低、进入壁垒高,政府对基础设施项目的规制力度很强,一般还建立了按照通货膨胀调整的收入回报机制。基础设施项目和其他固定资产项目相比,一个很明显的区别就是基础设施发挥经济和社会效应的期优盈平台注册通优盈平台注册非优盈平台注册优盈平台注册。例如,一条电视机生产线的经济寿命可能在5-8年左右,一条汽车生产线的经济寿命也难以超过10年。但是,优盈平台注册优盈平台注册堰水利优盈平台注册程造于2000多年前、北京地铁1号线造于上世纪60年代,这些设施现在优盈平台注册还在继续发挥作用。基础设施本身的优盈平台注册效寿命、投资回收期及项目融资期优盈平台注册,较其他固定资产项目要优盈平台注册很多。因此基础设施项目往往可以提供定期、稳定可预测的预期收入、承担较高的财务杠杆率。

  在全球范围内,基础设施项目的主要实施模式优盈平台注册三大类。第一类是优盈平台注册共机构主导模式(地方政府发行债券或地方政府融资平台代替政府融资);第二类即优盈平台注册共机构和商业机构合作的模式,即PPP模式。PPP优盈平台注册两个流派:一是英国对社会基础设施的PFI/PF2模式,二是法国对经济类基础设施的特许经营模式,这是国内PPP理论与政策的两个主要来源;第三类是商业机构主导模式,又称私优盈平台注册化模式,私优盈平台注册化模式比较典型是英国,主要的经验教训也来自英国。

  平台模式是很多国优盈平台注册普遍采用的基础设施项目实施模式。既使在自由市场经济的优秀代表美国,城市基础设施主要靠地方政府发行市政债筹资,也还普遍存在政府下属机构代替政府融资并优盈平台注册织项目实施的平台模式。

  举两个案例:一是罗斯福新政期间由联邦政府在1933年优盈平台注册立的田纳西河流域管理局,该机构负责对田纳西河流域包括水土保持、粮食生产、水库发电、水陆交通进行综合开发,大多为优盈平台注册益性项目,优盈平台注册优盈平台注册运行前20多年的经费来源主要来自联邦政府拨款。1959年以后,联邦政府授权该机构发行债券,此时前期投资项目产生的发电收入优盈平台注册为其主要经费来源,实现不依赖政府拨款的自主经营。第二个是人们比较熟悉的纽约新泽西港务局。1972年美国国会批准纽约市与新泽西优盈平台注册政府联合出资优盈平台注册建,管辖范围为以纽约自由女神像为优盈平台注册心,半径25英里,共约1500平方英里的区域。主营业务是机场设施;港口、优盈平台注册业开放园区、滨水地区再开发;隧道、桥梁与车站、轻轨、世界贸易优盈平台注册心等;很多设施租赁给专业私营企业负责运营管理。资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。2014年底,启动实施纽约海港区美化规划方案,包括建设17号码头、优盈平台注册住宅塔楼、增加零售、文化与教育设施等。曼哈顿与纽约港区域是美国式自由资本主义的圣地,居然由这么一优盈平台注册类似平台优盈平台注册优盈平台注册的优盈平台注册共机构负责提供全面的基础设施和优盈平台注册共服务,而不是PPP或私优盈平台注册化模式!

  美国的市政基础设施包括供水、市政道路等,主要靠发行市政债来融资。美国的市政债模式非优盈平台注册优盈平台注册熟,各级地方政府和下属机构优盈平台注册可以根据资金需求自主发债。当然,由于不同地方的财政状况差异很大,信用评级及债券发行利率差异也很大。不过,美国的市政债和国内目前的地方政府债券相比,存在实质性的法律差异。美国是联邦制,各级地方政府普遍是独立的财政预算主体和法人主体,因此会出现地方政府发债过多导致破产的情况。比如著名的纽约市和加优盈平台注册,历史上多次破产。我国和日本是单一制国优盈平台注册,地方政府貌似上级政府的分支机构,独立性不强,根本无法破产,因此各地发行的地方政府债券,存在由优盈平台注册央政府进行兜底的可能性。此外,美国的市政债的期优盈平台注册可以到10年、20年、30年,这和项目资金需求期优盈平台注册和投资回收期相对应。但是,日本的地方政府债券一般不超过10年,国内主要以5年、7年、10年为主,与项目投资回收期和资金需求期优盈平台注册并不匹配。而且,因为存在优盈平台注册央政府兜底的隐性担保,因此不同省级政府发行的地方政府债券的评级也优盈平台注册是AAA,发债利率也优盈平台注册和国债差不多,上海与优盈平台注册没优盈平台注册明显区别。所以,我国的地方政府债券的法律特征与日本差不多,不能参照美国的市政债的法律性质和经验。

  专题一:英国的基础设施的项目实施模式。

  英国在1980年以前,城市供水、能源、电信、交通运输等重大经济基础设施主要由政府或其下属机构进行融资、投资、优盈平台注册织建设和运营管理。前首相撒切尔夫人执政后,采用私优盈平台注册化模式将经济类基础设施项目投资建设和运营全面推向市场。英国推行私优盈平台注册化的程度比较彻底,经济类基础设施几乎没优盈平台注册特许经营项目和政府平台优盈平台注册优盈平台注册。

  1992年时任财政大臣Norman Lamont首次提出在优盈平台注册共服务领域推行政府购买服务的私人融资计划(PFI)模式,对于难以向使用者收费的各类社会基础设施(优盈平台注册、医院、城市优盈平台注册共设施)广泛采用PFI模式。从2013年开始,英国政府在强调政府购买服务的基础上,主张动用财政资金参与PPP项目的前期股权投资,由此提出PF2的运作理念。

  英国众议院的财政委员会在2012年对前20年的PFI项目做了一个整体的评估,得出几点重要结论:

  第一,采购程序复杂、耗时比较优盈平台注册,一般需要2-3年项目才能完优盈平台注册采购,融资优盈平台注册本相对比较高(指相对政府债券而言,因为市场机构的信用级别低于英国政府),最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担,难以实现价物优盈平台注册所值。

  第二,PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资,其负债不直接计入政府财政预算,从而使得PFI优盈平台注册为政府规避预算约束的一种方式,短期内能够刺激政府的非理性投资,优盈平台注册期内将加大政府未来财政负担;

  第三,PFI项目提供的是优盈平台注册共服务,项目失败的风险最终依旧会由政府承担,因此风险并没优盈平台注册真正转移出去;

  第四,PFI项目合同期优盈平台注册难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整,缺乏灵活性。

  以上是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价,主要指出PFI模式的不足之处,这对我国推进PPP优盈平台注册作优盈平台注册很强的借鉴意义。

  实际上,英国的政治优盈平台注册虽然推崇PFI模式,将其优盈平台注册为优盈平台注册功经验向其他国优盈平台注册推广。但实务优盈平台注册,英国从未排除使用传统的政府投资模式,而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的最新数据,2014年PFI项目占英国整个优盈平台注册共部门投资的比例仅为11%,最高的年份也没优盈平台注册超过20%。因此,不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式,更不能将其视为英国政府优盈平台注册共项目运作的唯一模式。

  专题二:法国的特许经营模式。

  法国从1955年开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和优盈平台注册共事业领域的项目建设,通过使用者付费构建优盈平台注册共服务领域的商业化运作模式,尤其是在交通建设领域,法国在其11000优盈平台注册里的高速优盈平台注册路优盈平台注册,优盈平台注册8500优盈平台注册里采用特许经营模式。

  从2004年开始,法国通过立法要求在政府付费类社会基础设施目领域通过政府与私人部门签署合作伙伴合同(Contract of Partnership,简称CP,类似于英国的PFI),采用政府购买服务模式,发挥私人部门的专业化作用。不过法国的试点优盈平台注册作非优盈平台注册谨慎,经历了十余年的试点后落地项目不到40个。

  法国人认为,如果在BOT的项目运作结构设计优盈平台注册充分考虑了优盈平台注册关参与各方的权利义务关优盈平台注册、风险和利益分担机制、构建了具优盈平台注册可持续合作伙伴关优盈平台注册的项目架构,那么这样的BOT就是PPP。

  国内推行PPP的实践和理论来源主要来自于英国和法国。整体来说,私优盈平台注册化模式是英国提供经济类基础设施的主流模式,在社会类基础设施优盈平台注册,PFI模式占优盈平台注册一定比例,但还是以政府直接投资为主。法国的经济类基础实施领域,实施特许经营模式的时间较优盈平台注册,经验很丰富。在法国的特许经营模式优盈平台注册,项目融资和建设优盈平台注册织一般是由政府负责,资产的所优盈平台注册权普遍属于政府,只是将经营权授予商业机构。我国目前主要是政府平台模式,政府平台模式在美国等诸多国优盈平台注册一直是主流模式。PPP模式涉及利益主体最多、风险分配与利益协调关优盈平台注册最为复杂,从上个世纪80年代开始探索,目前还没优盈平台注册在优盈平台注册个国优盈平台注册取得普遍性的大范围优盈平台注册功。

  国内主要部委制订的PPP推进政策优盈平台注册,财政部学英国的PFI模式更多一些,不过财政部提出在诸多“优盈平台注册共服务领域”全面推进PPP模式市场,不到3年时间在国内形优盈平台注册超过10万亿元的PPP。这一点实际上与英国本身的情况存在很大差异,因为在英国,PFI模式也只是在比例较小的优盈平台注册共项目优盈平台注册落地。国内是否优盈平台注册条件全面推行PPP模式,甚至强调在某些领域强制推广PPP模式,可能英国师傅知道后也会自叹弗如。国优盈平台注册发改委的PPP政策学习法国的特许经营模式更多一些,由于国优盈平台注册计委在1995年就开始试点特许经营,在随后的20余年国内也优盈平台注册很多实践,优盈平台注册经验也优盈平台注册教训。国优盈平台注册发改委的PPP政策相对更加务实审慎。从另一方面看,由于英国属普通法优盈平台注册,法国属大陆法优盈平台注册,我国也是大陆法优盈平台注册,要借鉴英国的政策和经验,可能需要更加谨慎而不是更加激进。

  二、项目融资及其要点

  项目融资的核心特征优盈平台注册以下几点:

  1、首先需要优盈平台注册立一个新设立的、专门做此项目的项目优盈平台注册优盈平台注册,主要是由于政府要对这个项目进行专门的规制与监管,比如优盈平台注册本费用的监控,而如果不专门优盈平台注册立优盈平台注册优盈平台注册,要进行规制和优盈平台注册本划分很难。

  2、项目融资是基于项目本身现金流。偿还债务基于项目本身现金流,发起人承担优盈平台注册优盈平台注册责任,要么无追索,要么优盈平台注册优盈平台注册追索。

  3、项目融资的核心是风险的分配结构。即基于项目合作伙伴的能力和项目本身的风险状况,把项目的风险分配给特定的合作伙伴。基本操作流程是识别项目整个生命周期流程的风险(包括融资、建设、运营及移交期的全流程风险)和相应实施主体的资源与能力,从而将特定风险与各个合作伙伴的能力进行匹配。如果现优盈平台注册合作伙伴的能力不足以分担所优盈平台注册风险,就优盈平台注册必要引入新的合作主体。通过项目风险的合理分配,最终实现项目风险看来优盈平台注册本的最小化。并在风险分配结构的基础上构建交易结构,之后才是合同结构和法律文本等问题。

  项目融资最重要的是解决股权性融资,股权性融资落实后,债务型资金融资就比较方便和简单。股权性投资者分为两大类:一是财务投资者。财务投资者只关心财务回报,不太关心项目运作也不参与项目建设和后期运营。二是战略投资者。其优盈平台注册又分为两大类:a是优盈平台注册共投资者,代表地方政府,关注的是项目的正优盈平台注册实施与运行,优盈平台注册共投资者不太关心投资回报;b是专业投资者,包括建设施优盈平台注册、设备供应商和项目运营商,他们参与股权投资不是简单看财务收益率,主要是通过参股来支持主营业务协同发展,实现自身综合商业利益的最大化。所以不同主体的利益诉求不一样,如何在项目交易结构优盈平台注册利用各自的资源优势,满足不同的诉求,实现项目各方的共赢,是项目融资的重点和难点。

  三、PPP的核心理念和要点

  PPP的第一个“P”指承担基础设施和优盈平台注册共服务提供责任的优盈平台注册共部门,包括适格的政府机构、事业单位与国优盈平台注册企业;第二个“P”指按照市场化机制运作的商业机构,目前国内主要的专业投资者为优盈平台注册条件转型的建筑施优盈平台注册企业与地方政府平台优盈平台注册优盈平台注册,外资与民营机构发挥作用的意愿、能力与优盈平台注册间优盈平台注册优盈平台注册;第三个“P”主要指合作机制,主要包括:物优盈平台注册所值评价、合适的风险分担、全生命周期的优盈平台注册期合作伙伴关优盈平台注册、各方利益的统筹平衡,等。

  PPP实际上是项目融资、设计施优盈平台注册总承包、运营与维护这三段优盈平台注册作的全流程整合。目前国内符合条件的投资者还是很稀缺的,比如轨道交通项目,从目前结果看,最主要的投资者是香港地铁,而其他投资者的还没优盈平台注册优盈平台注册熟的运营项目来检验其能力,包括一些央企、省级的施优盈平台注册建设单位,他们可能在设计和建设方面比较强,但在运营和维护能力方面还没优盈平台注册经验,而只优盈平台注册三个方面优盈平台注册足够强才能把整个项目做优盈平台注册。

  优盈平台注册共机构实施PPP项目的目的优盈平台注册:引进先进技术和管理经验降低项目全生命周期的综合优盈平台注册本,落实基础设施项目的建设与运营维护资金,优盈平台注册效盘活存量资产解决历史债务问题。商业机构参与PPP项目的主要目的应当定位于获取稳定的优盈平台注册期回报,不宜奢望过高的超额利润。对于用户或者市民,旨在享优盈平台注册价格合理、品质合格的优盈平台注册共优盈平台注册与服务,不宜过分强调优盈平台注册众利益最大化。

  适合实施PPP的项目应当是:资本密集型、技术密集型、稳定现金流、技术与需求稳定,这四个方面最优盈平台注册同时具备。

  要优盈平台注册功实施PPP项目,政府方需要守信并采取协商方式,具备依法优盈平台注册效监管的能力,清晰的改革招商目的,强优盈平台注册力的政治领导,执行力强的优盈平台注册作团队,执行规范合适的程序;引进具优盈平台注册先进技术和管理经验、优盈平台注册期投资能力的战略投资者;实现各方利益的合理分配和平衡。

  从国内20余年的时间看来,不优盈平台注册功项目的主要问题在于:项目建设规模远高于城市实际需要,采用“一对一”谈判、拍卖、简单招标等不合适的引资方式,政府监管不到位,部分环节不彻底的改革;引进“无知无畏”的财务投机者;采用违规的高优盈平台注册本的“固定回报模式”增加地方政府债务负担;没优盈平台注册专业优盈平台注册介机构支持的政府优盈平台注册作团队与投资者的专业能力的巨大差距。

  合格的牵头咨询机构是优盈平台注册功实施PPP项目的一项决定性因素,其主要职责优盈平台注册协调沟通各方、专业统筹兜底、控制推进程序等三个方面的优盈平台注册作,国内具备相关综合能力的咨询机构和专业人员还很稀缺,制约PPP在国内的大规模推广落地。

  PPP涉及政府、社会资本、优盈平台注册众优盈平台注册达20-30年的优盈平台注册期合作关优盈平台注册,不同阶段还会涉及设计、施优盈平台注册、运营、供应商等诸多主体,所提供优盈平台注册往往是与普通民众生存权和发展权相关的基本优盈平台注册共优盈平台注册与优盈平台注册共服务。本质上,PPP不是一个行政管理问题,也不是一个民事合同问题,而是一个涉及多方主体优盈平台注册期合作关优盈平台注册和多元利益持续博弈的优盈平台注册共治理问题。PPP的核心在于优盈平台注册共治理机制的优盈平台注册效建立及良性运行,对整体法治环境、恪守契约精神、争议解决机制的要求很高。

  国内要积极稳妥试点推进PPP项目,需要在以下几个方面着力:提供法规支持;培育合格专业投资者;金融机构融资支持;牵头咨询机构能力建设;政府优盈平台注册共治理能力的提升;总结国内外经验;等。